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“军工屠夫”理查德·切尼:后冷战时代如何调整国防战略

2018-12-19 14:22:19   

1989年11月9日晚,兴高采烈的两德民众在全世界媒体的闪光灯和摄像机注目下,挥动大锤砸下柏林墙上第一块水泥,预示着自从1945年罗斯福与斯大林在雅尔塔分割世界以后,统治世界四十余年的国际秩序正在走向终结。各国决策者们突然发现,沿用近半个世纪的外交和国防基本战略,正在迅速变成一堆历史垃圾。理查德·切尼在1989年初成为五角大楼主人,历史将他放在了调整美国国防战略的关键位置上。

“军工屠夫”理查德·切尼:后冷战时代如何调整国防战略

1989年11月9日,东德突然宣布放松对居民处境的限制,当晚柏林墙被兴高采烈的群众推翻。

1989年初,国际局势看起来仍然很严峻,全球220余万美军每年耗费3000亿美元(当年币值)军费,继续在为有可能突然爆发的世界大战认真备战。苏联是当时全世界范围内唯一有能力摧毁美国的外部威胁。五角大楼估计苏联威胁“持续增长,而且越来越恶劣”。

美苏两大军事集团在欧洲已经对峙了40年,苏联在中东、非洲和拉美还在到处插手。唯一让美国宽慰的是,在东亚,中国这个体量庞大的准盟国对苏联有一定威慑作用。美军大部分海外兵力集中部署在欧洲,在朝鲜半岛和夏威夷还有部分兵力,在中东地区的驻军还极少。为了应对可能爆发的世界大战,每年军费开支第一优先花在弹道导弹、战略核潜艇、重型轰炸机和大大小小的核弹头上,核战争是最优先考虑的问题;第二则花在战斗机、重型装甲部队和庞大的海军航母编队上。

大权独揽

在当了多年总统幕僚和国会议员后,切尼第一次有机会独当一面,全权驾驭一具巨大的官僚机器。他怀着干一番大事的雄心到任之初,曾想仿效麦克纳马拉那样的强人,对这头由200万名军人和几十万文职雇员构成的巨兽大动手术。上任后,切尼下达的第一批命令就包括让手下拿来国防部的组织架构图。巨大的图表摊在部长庞大的办公桌上,这张表盖住了整个桌子,两边还垂了下来。切尼后来回忆道:“我把它重新卷起,再也没有看它一眼。”他立即明白,如果企图改组五角大楼,那么在他四年的预期任期内,将钻进一幢无比庞大复杂的迷宫中,这很可能将耗去主要精力,而最终却一事无成。

但历史赋予切尼一个极好的机会供他施展拳脚。美国鉴于越南战争的失败和伊朗营救任务失利,他的两位前任卡斯帕·温伯格和弗兰克卡·卢奇对国防体制进行了一系列调整,按照集中管理、统一领导原则,精简了繁杂的多层指挥链,调整了部门权力分割,大大强化了国防部长的权责。

“军工屠夫”理查德·切尼:后冷战时代如何调整国防战略

切尼就任国防部长后的标准照

1986年国防部重组法案(《戈德华特-尼科尔斯法》)深刻改变了美国国防体系的架构,强调联合,强调三军统一,打破不同军种各自为战的局面。为避免各军种间的互相矛盾和冲突,将装备采办、审计、预算、信息管理、监督、法律事务、公共事务、研究与开发等许多职能从各四星上将充任的军种参谋长手中,移送给文职的国防部统一掌握。

国防部权力增大,这有助于强化军方对文职官员制订的国防政策的执行,军种之间的争吵可以在国防部长一人掌控下内部消化,国会和公众不再会听到过去的“海军将领大造反”、“陆空军政治大战”那样的激烈争吵。温伯格和卡卢奇还没来及享受下新法赋予的大权,就先后因“伊朗门事件”牵连或政府任期到届而相继去职,切尼是第一个有时间、有机会按照新法案大干一番的人。

整军先治人

好骑手在纵马驰骋前,要先驯服烈马。在美国西部蒙大拿州广阔天地里成长起来的切尼深知这一道理。他明白在按照自己想法重塑美国国防之前,首先要将手下桀骜不驯的各军种将军们治服。

《戈德华特-尼科尔斯法》加强了总统—国防部长—战区司令的三级指挥链条,夯实了文官治军的基本原则。参谋长联席会议主席是美军中的第一高官,现在被彻底排除在作战指挥链之外,主要目的是确保参联会主席对国防部长和总统能够比较超脱地提出客观独立的军事建议,而不再居于国防部长之下,对战区司令发号施令。

与切尼搭档的参联会主席科林·鲍威尔是前国防部长温伯格、卡卢奇的得意门生,也是里根、布什两任总统的红人,他在里根时代末期担任过总统国家安全事务助理,与共和党高层很多人有深厚的私交。作为浸润白宫多年的老油条,鲍威尔熟悉官场潜规则,尊重切尼的权威,两人通常合作得很不错。但在具体政策制订上,作为肩扛一堆将星的军人,鲍威尔有时总忍不住提出一些切尼觉得不顺耳的意见。切尼认为,鲍威尔现在是自己和总统的首席军事顾问,已经不再是总统的国家安全顾问了,他不愿意看到鲍威尔对军事事务之外的问题指手画脚,只提供专业军事意见就行。经过切尼几次敲打后,鲍威尔明白必须按老板的游戏规则玩。

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切尼与参谋长联席会议主席鲍威尔将军

政坛前辈曾告诫切尼,如果镇不住那帮将军,他们就会反过来骑到他头上。上任仅三天,切尼便给战斗机飞行员出身、心直口快的空军参谋长拉里·韦尔奇一个下马威,韦尔奇在国会作证时谈到了和平保卫者洲际弹道导弹项目在美国国内的部署问题,这涉及到敏感的国内政治。切尼在电视转播的记者招待会上,公开批评韦尔奇的发言未经部长批准,属于擅自行动,不久又把两名出言不逊的高级军官撤了职。“三板斧”震动了五角大楼,上上下下大小官僚们都知道了新部长虽然没穿过一天军装,但不好惹。

海湾战争期间,切尼又给“大嘴”军头们上了一课。先是名将施瓦茨科普夫因为让副官熨衣服而被切尼口头批评,随后不久发生著名的“杜根事件”。继韦尔奇后担任空军参谋长的迈克尔·杜根上将访问中东后,在回程航班上接受媒体采访时随口说空中力量将在未来解决海湾危机中发挥“唯一作用”,杜根还说要在对付萨达姆的战争中“借鉴以色列的经验”。

相关报道刊登在《华盛顿邮报》上,引起一大堆阿拉伯国家强烈不满。切尼和鲍威尔虽然都认同杜根的言论是大实话,但对美国空军一些人认为只凭大规模空中打击就能打赢战争的观点不爽,对杜根有勇无谋之言在阿拉伯世界造成的外交风波更是恼火,切尼认为杜根的言论“愚蠢透顶”。当天日落前,杜根被切尼以“缺乏判断力”为由勒令辞职退休。杜根成为1951年杜鲁门总统将麦克阿瑟将军炒鱿鱼以来被强令解职的级别最高的将军。

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美国空军参谋长迈克尔·杜根上将

迎接后冷战时代

在海湾危机爆发前,美国就在紧锣密鼓地重新检讨国家安全战略,准备着手大幅度裁剪兵力、调整部署、砍掉军工项目、关闭军事基地、削减军费预算。

作为在大学里研究过政治学又曾在白宫中枢和众议院历练多年的精明政客,切尼明白把施政重点放在抓大战略问题上更为可取。被冷战两极格局长期掩盖的众多地区性矛盾和冲突在逐步凸显,美国国防战略即将从打全球性核战争为中心,转到应对具有战略意义的不确定地区性冲突上来。随着华约集团崩溃,美国将面临新的安全威胁,中东阿以矛盾导致该地区持续动荡,种族冲突、大规模杀伤性武器武器扩散、恐怖主义威胁、毒品走私、自然灾害,没人能预计到未来世界如何发展,东欧、朝鲜半岛和伊拉克是最有可能将美军牵扯进冲突的地区。总而言之,美国国防战略必须做根本性调整。

切尼认真分析了越战结束后美国历次对外军事行动的总结报告,对美国应对外部威胁的利弊得失有了认识。他发现五角大楼对海外军事行动深入研究得不够,在核战略和准备核战争的“一揽子计划”上花了太多时间和资源,但是任何一个总统在任期内处理各类海外危机时,更可能动用的是常规部队,尤其是精干灵活的特种部队,而不是像“古巴导弹危机”那样,考虑动用核武器。

五角大楼的高层决策者们,长期以来将大部分时间花在处理日常事务和应付层出不穷的短期应急事务上,很少有机会将思维跳出官僚体制,从宏观角度来认真思考长远的战略目标和挑战。切尼决心避免前任们的覆辙,他网罗了像保罗·沃尔福威茨和安德鲁·马歇尔这样具有智库背景的人,作为其制订政策的助手,借制定四年规划的机会,一起谋划制订《1992年国防规划指导》,利用这个机会重塑美国国防战略和防务政策。

《1992年国防规划指导》全面贯彻了切尼的想法,首先对美国核战略基石——“一揽子计划”进行全面修订。切尼下令全面审查现有核战略,他曾对核战争计划人员提出一个问题,有多少枚核弹头对准基辅?反馈报告是“12枚”,每当有新式核弹头装备,就得给新武器安排一个目标,但已经对准基辅的老式核弹头仍然有效,继续瞄准基辅,这就导致瞄准一个目标的核弹头数量远远超过了实际需要。切尼认为必须全面审核、修订、更新核打击目标系统,而不是遵循多年来的官僚惯性,只有这样才能理性确定核战略,缩小美国过分庞大的核武库。通过这些工作,切尼建议老布什可以大幅削减核武器并推动美苏核裁军。

随后几年内,美国从欧洲、朝鲜半岛撤回全部战术核武器,销毁陆军炮兵重型火炮发射的战术核弹头和短程地对地导弹发射的核弹头,从海军水面舰艇、潜艇上撤出所有战术核武器。美国全部战略轰炸机战备值班部队结束持续四十多年不间断的带核弹警戒飞行,停止开发新一代地面机动部署的洲际弹道导弹(即由卡车运载的和平保卫者式导弹,前苏联-俄罗斯对应型号是白杨M导弹)。

1991年10月5日,作为对等反映,苏联宣布解除远程战略轰炸机的戒备状态,并对战略和战术核武器进行大幅度削减。1992年,美国和继承苏联衣钵的俄罗斯开始新一轮《战略武器裁减条约》谈判,目标是将两国核武器和运载工具数量从1980年代冷战高峰期的数字削减30-60%,最终将两国各自核武库的核弹头数量从9000余件削减到了今天的1500件。1990年电影《终结者2》所描绘的噩梦般的全球核战争对人类的威胁虽然没有消散,但与80年代末相比,毕竟大大缓解了。

《1992年国防规划指导》第二个重大措施是提出“基本兵力方案”,全面裁减现有部队。1990年美军共有212万现役部队,经过精心评估、测算,切尼认为美军规模起码应维持在160万人的水平,极限情况下不能少于140万人,这样才能满足美国所设想的最乐观情况下的基本兵力需求:足以再打一场海湾战争等级的大规模局部战争,同时还要保持足够兵力参与地区性冲突和维和任务。这要求在海湾战争结束后削减60万人。很多美军部队正在派往波斯湾战区的途中,就被五角大楼确定即将撤销番号了。

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五角大楼

根据切尼启动的全面裁军计划,美军各军种都面临大幅度兵力裁减:海军计划十年内从近600艘战舰裁到200-230艘水面舰艇和120艘潜艇,航母编队基本不变。陆军从77万削减到52万,由18个师减为14个师,到2001年预计准备削减到12个师。海军陆战队虽然保持3个师、3个航空联队的规模不变,但部队编制缩小,人员从21万精简到17万,相当于减少一个师的兵力。空军在1992年完成自1947年成立以来规模最大的一次调整,取消过去战略空军、战术空军、军事空运三大司令部,重新改组为空军战斗司令部、空军机动司令部,空军的剑锋——战斗机部队从22个联队削减到15个,人员削减27%,飞机削减20%,基地关闭24%,从A-7海盗攻击机到SR-71黑鸟战略侦察机等一批老式飞机全部退役。此外,100多万三军预备队将被削减三分之一。

到1995年,切尼确定的裁军方案基本完成后,美军的现役军人平均年龄从26岁提高到31岁。这次裁军中,稀缺技术岗位和专业战斗岗位得到重点保障,技术熟练、长期服役的人员被精心保留下来。二战、朝鲜、越南战争结束后,美军几次大规模裁军都曾出现“不该走的人走了,不该留下的庸才留下了”的现象,让军队伤筋动骨、步入低潮。只有冷战后这次裁军因为精心计划、稳步实施,军队削减员额的同时,不但未伤及战斗力,反而全面提升了质量和效率。

“挥刀”军工复合体

切尼在调整国防战略上推行的第三项措施是全面调整武器研发生产项目,大幅度削减国防订单。这涉及到军工复合体这一错综复杂的既得利益集团,是国防战略调整最难的一部分。预计将导致军工业30-40万人失业,军火巨头们将经历二战结束后规模最大的一次“大鱼吃小鱼”式重组。

根据切尼的命令,五角大楼全面审核检讨美国的防务计划和规划,优先重点是各种耗资巨大的武器系统开发项目。切尼要求美军各军种从已发生根本变化的全球战略环境出发,重新审视武器系统研发计划。美国海军和空军各种复杂、昂贵、技术先进的军用飞机开发计划是首先被盯上的目标,如B-2轰炸机、F-22/YF-23战斗机项目竞争选型、C-17运输机、A-12攻击机、F-14雄猫战斗机后续生产和升级等项目。

最终,一大批军工项目被砍掉或取消后续订单,关闭生产线,比如被誉为外形最优美的第三代战斗机——F-14就是被切尼下令关闭了生产线并取消了大规模升级改进计划,麦道公司因YF-23隐形战斗机在与F-22的竞争中失败而大伤元气。通用动力与格鲁曼公司联合研发的A-12复仇者II隐形攻击机成为这轮调整最大的牺牲品。

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切尼下令关闭F-14熊猫式重型舰载战斗机生产线,并取消了绝大多数F-14的后续升级改进计划。

A-12是美国海军80年代立项研发、投入巨资并寄予厚望的隐性舰载攻击机,要求有优秀隐身能力、不低于战斗机的空战能力……切尼刚到五角大楼时,倾向于支持研发A-12。一段时间以后,切尼才获悉该项目技术风险太高,导致研发成本飙升,预算超支严重,格鲁曼公司无力承担项目超支的部分,因此无法按计划进度交付飞机。如果继续推进该项目,切尼就必须行使国防部长的权力修改合同,以免出现格鲁曼公司违约的情况。但修改合同就导致美国军方将支付大笔额外的研发采购经费,但依然无法保证A-12项目能顺利推进。

切尼下令海军部长必须向他说明继续履行合同的原因,如果不能给出有说服力的解释,他将下令终止合同。最终切尼决定不帮助通用动力和格鲁曼公司解决项目超支问题,这导致A-12研发项目自动终止。该决定在五角大楼内部和整个美国国防工业界引起轩然大波,A-12已经烧掉了20亿美元,只造出一架木质1:1模型,这是美国历史上规模最大的报废研发项目。最终,负责采购的国防部副部长辞职,好几个涉及A-12项目的高级官员受处分,围绕切尼这一决定产生的法律诉讼持续多年。

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A-12隐形舰载攻击机项目花掉了五角大楼20亿美元,唯一留下的就是这个在博物馆中展出的全尺寸1:1木质模型。

普通美国民众在国防事务上大多只关心三个问题:赢了吗?花了多少钱?死了多少人(通常只关心死了多少美国兵)?在里根的第一个任期内,美国国防开支剧增,接近GDP的6%,在1986、87年达到顶峰,占年度GDP的6.6%,是艾森豪威尔时代以来第二个军费开支高峰期。到老布什时代,除海湾战争期间国防开支短期内再次剧增外,随着切尼的国防战略转型,成功实现了军费支出大幅下降。切尼接过的军费预算案是GDP的5.8%,到他离任时,已下降到4.7%,让美国人觉得享受“和平红利”的时代到来了。

随着“军工屠夫”切尼屠刀的落下,军火巨头们迎来冷战后的严冬,不得不在90年代分化组合、抱团取暖。洛克希德公司和马丁-玛丽埃塔公司合并,格鲁曼与诺斯罗普合并,麦道公司被波音收购,庞大的通用动力公司分拆了旗下军事航空、导弹等业务,只保留航天、造船和地面武器等核心业务。在全世界不少人眼里堪称臭名昭著的“美国军火商”——能量无限的军工复合体,在切尼这一介书生的摆布下,服服帖帖地迎来屠刀的宰割。


如果切尼政坛生涯就此画上休止符,而不是在8年后受小布什之邀出任副总统并卷入伊拉克战争、虐囚丑闻等事件,也许他将以卓越的国防部长之誉名载史册。

责任编辑:李德全 CM034
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